法律法规:预算绩效管理工作规划

发布时间:2017-05-09 责任编辑:梓鑫 手机版

  导语:为深入贯彻落实科学发展观,建立健全符合我国国情的预算绩效管理体制,进一步完善公共财政体系,优化财政资源配置,提高财政科学化精细化管理水平,促进高效、责任、透明政府建设,根据党中央、国务院有关加强预算绩效管理的指示精神和提升政府绩效的总体要求,结合预算绩效管理工作发展需要,制定本规划。下面是小编收集的相关内容,欢迎阅读。

  一、规划背景

  (一)现状和问题。

  预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分,是财政科学化精细化管理的重要内容和结果要求。加强预算绩效管理的根本目的是改进预算支出管理、优化财政资源配置,提高公共产品和服务的质量。近年来,各级财政和预算部门认真贯彻落实党中央、国务院的要求,积极探索并稳步推进预算绩效管理工作,强化效率观念和绩效理念,取得了初步成效。预算绩效管理制度逐步建立,组织机构不断健全,增强了预算绩效管理的工作保障;绩效目标管理日益加强,绩效评价范围不断扩大,促进了财政资金使用效益的提高;绩效评价结果探索应用,增强了结果导向的管理理念和部门支出责任意识;全过程预算绩效管理框架逐渐清晰,中央地方协同推进的工作格局初步形成,推动了预算绩效管理工作的有序开展。

  同时,我国的预算绩效管理工作仍处于起步阶段,存在一些亟待解决的问题:绩效理念还未牢固树立,“重分配、轻管理,重支出、轻绩效”的思想还一定程度存在;绩效方面的法律法规相对缺失,统一的工作规划尚未制定,管理制度体系仍不健全,相关办法不具体、不细化、不系统,对预算绩效管理的保障支撑不强;绩效评价主体单一,第三方评价欠缺,绩效评价的公信力和权威性有待提高;全过程预算绩效管理还刚刚实行,绩效目标编制仍没有实质突破;基础管理工作比较薄弱,指标体系、信息系统、人员队伍、专业绩效评价机构建设等相对滞后,制约了绩效管理工作的深入开展;预算绩效管理试点面偏小、范围偏窄、进展不平衡,试点工作在省级开展的较多,市、县级开展的较少;激励约束机制不够健全,评价结果与预算安排还未有机结合,优化、促进预算管理的作用尚未充分体现。总体上看,预算绩效管理工作与党中央、国务院的要求和社会各界的期望还存在一定的差距,亟需统筹规划、协调推进。

  (二)重要性和紧迫性。

  党中央、全国人大、国务院高度重视预算绩效管理工作,多次强调要深化预算制度改革,加强预算绩效管理,提高财政资金使用效益和政府工作效率。党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”,十七届二中、五中全会分别提出“推行政府绩效管理和行政问责制度”、“完善政府绩效评估制度”。胡锦涛总书记在中央政治局第十八次集体学习时强调,要把改革开放和社会主义现代化建设不断推向前进,就必须深化财税体制改革,完善公共财政体系,提高财政管理绩效。十一届全国人大五次会议关于预算审查结果报告明确提出,要进一步加强预算绩效管理,健全支出绩效考评机制,提高资金使用效益。温家宝总理在国务院第五次廉政工作会议上强调,要“探索建立政府绩效管理制度”。国务院还专门批准建立了由监察部牵头的政府绩效管理工作部际联席会议制度,推进政府绩效管理试点。

  加强预算绩效管理,提高财政科学化精细化管理水平,有利于深入贯彻落实科学发展观和党中央、国务院关于经济财政工作的各项要求,有利于进一步完善政府绩效管理制度和加强财政预算管理工作,有利于推动政府职能转变和公共财政体系建设。

  ——加强预算绩效管理,是深入贯彻科学发展观的客观要求。预算绩效管理强调结果导向,加强预算绩效管理,促进公共资源的科学合理配置,要求使用好有限的财政资金,进一步保障和改善民生,促进社会主义和谐社会建设,做到发展为了人民、发展成果由人民共享,这与科学发展观以人为本的核心要求是一致的。

  ——加强预算绩效管理,是建设高效、责任、透明政府的重要内容。预算绩效管理注重支出的责任,加强预算绩效管理,强化部门的支出责任意识,履行好经济调节、市场监管、公共服务、社会管理等政府职能,推进预算绩效信息公开,有利于促进政府部门提高管理效率,改善决策管理和服务水平,提升公共产品和服务的质量,进一步转变政府职能,增强政府执行力和公信力。

  ——加强预算绩效管理,是财政科学化精细化管理的出发点和落脚点。预算绩效管理是财政科学化精细化管理的重要内容,是效率观念的拓展和提升。加强预算绩效管理,要求预算编制时申报绩效目标,实施绩效运行监控,加强绩效监督和结果问责,建立预算安排与绩效评价结果有机结合机制,把绩效理念融入预算编制、执行、监督管理全过程,既可有效缓解财政收支紧张的矛盾,又可提高财政资金的使用效益,是进一步提升财政科学化精细化管理水平的有力抓手。

  ——加强预算绩效管理,是财政改革发展到一定阶段的必然选择。预算绩效管理更加关注公共部门直接提供服务的效率,加强预算绩效管理,促进财政工作从“重分配”向“重管理”、“重绩效”转变,解决财政资金使用的绩效和支出责任问题,是市场经济国家财政管理发展的一般规律,也是我国财政改革发展到一定阶段的必然选择。

  二、指导思想、基本原则和总体目标

  (一)指导思想。

  高举中国特色社会主义伟大旗帜,以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,按照加强政府绩效管理和完善公共财政体系总体要求,以及推进财政科学化精细化管理的具体部署,在全面认识预算管理发展客观规律的基础上,找准方向、明确目标,健全机制、完善措施,抓住关键、重点突破,全面推进预算绩效管理,构建覆盖所有财政性资金,贯穿预算编制、执行、监督全过程的具有中国特色的预算绩效管理体制,提高财政资金使用效益,更好地发挥财政职能作用,为促进科学发展和社会和谐服务。

  (二)基本原则。

  ——统一组织,分级负责。“统一组织”是指预算绩效管理工作由财政部门统一组织和指导。“分级负责”是指各级财政和预算部门按现行财政体制和隶属关系分别开展工作,各负其责,各尽其职。财政部负责全国预算绩效管理工作,制定全国性规划和规章制度,组织、指导中央部门和地方财政部门的预算绩效管理工作实施。地方各级财政部门负责本地区预算绩效管理工作,制定区域性规划和规章制度,组织、指导本级预算部门和下级财政部门的预算绩效管理工作实施。预算部门是本部门预算绩效管理的责任主体,制定本部门工作规划和规章制度,具体实施本部门及下属单位的预算绩效管理工作。所有预算单位都应当按照规定要求,扎实做好预算绩效管理基础工作。

  ——统筹规划,远近结合。“统筹规划”是指各级财政和预算部门要统筹谋划本地区、本部门预算绩效管理的指导思想、总体思路和长远规划,确定基本目标和主要任务,落实保障措施。“远近结合”是指各级财政和预算部门编制预算绩效管理规划时,要结合加强预算绩效管理的推进情况,既要着眼长远,又要立足当前,既要有中长期规划,又要有年度目标,建立完善年度工作计划与中长期规划相结合的机制。

  —— 全面推进,重点突破。“全面推进”是指各级财政和预算部门要充分认识推进预算绩效管理工作的重要性和紧迫性,积极扩大预算绩效管理覆盖面,逐年增加绩效目标管理范围和绩效评价项目,横向到边,纵向到底,全面推进。“重点突破”是指各级财政和预算部门要正视现阶段开展预算绩效管理工作的艰巨性和长期性,结合本地区、本部门实际情况,因地制宜,积极探索,抓住关键,以各级党委、政府关心和社会公众关注的重点民生项目作为突破口,积累经验,扩大影响,以点带面,早出实效。

  ——改革创新,协力推动。“改革创新”是指预算绩效管理工作既要适应新形势新任务的需要,解决当前影响财政资金使用效益的问题,又要敢于突破旧框架旧观念的束缚,大胆探索,不断创新管理理念、管理方法,不断完善相关政策措施,不断优化内部流程,从制度机制上解决财政工作中存在的突出矛盾和问题,在创新中推进,在改革中发展,充分发挥财政部门职能作用,不断提高财政资金使用绩效。“协力推动”是指在发挥各级财政和预算部门能动性,推动预算绩效管理工作的同时,要借助各级人大、纪检监察、审计、社会中介等各方力量,合力推动,提升政府执行力和公信力。

  (三)总体目标。

  贯彻党中央、国务院提出的建设高效、责任、透明政府的总体要求,构建具有中国特色的预算绩效管理体制,牢固树立“讲绩效、重绩效、用绩效”、“用钱必问效、无效必问责”的绩效管理理念,进一步增强支出责任和效率意识,全面加强预算管理,优化资源配置,提高财政资金使用绩效和科学化精细化管理水平,提升政府执行力和公信力。

  ——绩效目标逐步覆盖。不断增加编报绩效目标的项目和部门,逐步扩大覆盖范围。

  ——评价范围明显扩大。各级财政和预算部门都开展绩效评价工作,并逐年扩大评价的项目数量和资金规模。

  ——重点评价全面开展。中央和省级财政部门都开展县级财政支出管理绩效综合评价试点;各级财政部门对预算部门,预算部门对下属单位都开展部门(单位)支出管理绩效综合评价试点;各级财政部门和有关预算部门都开展重大民生支出评价试点和企业使用财政性资金绩效评价试点。

  ——结果应用实质突破。所有评价结果都反馈给被评价单位,增强支出责任;实现绩效报告及评价结果在本部门范围内的全面公开,扩大向社会公开的范围,强化社会监督;建立评价结果与预算安排相结合的激励约束机制,完善预算管理;重点评价结果向同级政府报告,实行绩效问责。

  ——支撑体系基本建立。省级以上财政部门构建较为科学、适用的分级分类绩效评价指标体系,完成专家学者库、中介机构库和监督指导库三个智库建设;建成有机融合的预算绩效管理信息系统,基本建成全国统一的绩效信息数据库,实现资源共享。

  三、主要任务和重点工作

  为确保总体目标顺利实现,2012-2015年,预算绩效管理着重围绕“建立机制”、“完善体系”、“健全智库”、“实施工程”等重点工作来推进。

  (一)建立一个机制。

  建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制,实现预算绩效管理与预算编制、执行、监督有机结合。

  预算绩效目标管理是全过程预算绩效管理的基础。部门(单位)申请预算时,要按要求申报绩效目标。绩效目标应依据明确、相对具体、可衡量,并在一定时期可实现。财政部门应加强纳入绩效目标管理试点范围项目的绩效目标审核,作为预算安排的前提和主要依据,并在批复单位预算时一并批复绩效目标。预算绩效运行监控是全过程预算绩效管理的关键。财政部门和预算部门要对绩效信息适时进行跟踪监控,重点监控是否符合预算批复时确定的绩效目标,发现预算支出绩效运行与原定绩效目标发生偏离时,及时采取措施予以纠正。情况严重的,暂缓或停止该项目的执行。预算支出绩效评价是全过程预算绩效管理的核心。预算执行结束后,财政部门或预算部门要认真分析和积极利用决算数据,对财政支出的实际绩效进行评价,客观公正地评价绩效目标的实现程度,提高预算绩效评价的准确性和有效性。预算绩效评价结果应用是全过程预算绩效管理的落脚点,应积极探索绩效评价结果应用方式,促进预算绩效管理工作发挥实效。预算绩效监督是全过程预算绩效管理的保障。要充分发挥绩效监督的作用,建立财政监督检查结果与预算安排紧密衔接工作机制,强化监督检查成果利用;健全制衡机制,强化对所有财政性资金和运行全过程的绩效监督。

  (二)完善两个体系。

  完善预算绩效管理制度体系和预算绩效评价体系。预算绩效管理制度体系着力建立健全预算绩效管理相关制度及具体实施细则,从方向和目标上加以规划和指导,增强可操作性。绩效评价体系着力规范评价主体范围,合理运用评价方式方法,切实完善绩效评价指标体系。

  ——完善管理制度体系。一是加强法律法规建设。加强预算绩效管理法律、法规建设,为全过程预算绩效管理顺利开展提供坚实的法律基础和有力的法律保障。要在《预算法》及其实施条例中对预算绩效管理的基本原则、基本要求等内容做出明确规定,使预算绩效管理工作有法可依、有章可循;推动以政府名义出台全面推进预算绩效管理的指导意见,明确预算绩效管理的发展方向、基本目标、工作程序、工作任务和主要内容。二是加强规章制度建设。建立涵盖绩效目标、绩效监控、绩效评价、结果应用各环节的管理制度;健全社会中介、专家、数据库和档案等管理办法;完善预算单位决算报表、资产配置标准、部门项目支出标准等体系建设。三是加强业务规程建设。依据相关法律、法规及管理办法,制订系统、规范的绩效管理工作流程和操作细则,明确各相关机构和人员在预算绩效管理工作中的职责,规范操作程序和质量控制要求,健全协调机制,建立分级分类、适用高效、便于操作的实施细则及业务规范。

  ——完善绩效评价体系。一是完善绩效评价主体。强化财政部门、预算部门绩效评价主体功能,探索引入第三方评价。财政部门负责本级预算部门和下级财政部门支出绩效的评价或再评价,涵盖所有财政性资金,包括纳入政府预算管理的资金和纳入部门预算管理的资金,按预算级次分为本级部门预算管理的资金和上级政府对下级政府的转移支付资金。预算部门负责组织实施本部门支出绩效评价工作,对下属单位支出进行评价或再评价。第三方评价可以在接受财政或预算部门委托的情况下独立开展。具体实施评价时,可对部门基本支出、部门项目支出、部门支出管理和财政综合支出进行绩效评价。二是完善评价方式方法。创新评价方式,逐步建立自我评价与外部评价相结合、定量评价与定性评价相结合的多种绩效评价方式,确保绩效评价结果的权威性、公正性。科学合理地运用成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法等一种或多种评价方法,对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观评价。三是完善绩效评价指标体系。加快对绩效指标的研究设计和修订补充,初步形成涵盖各类各项支出,符合目标内容,突出绩效特色,细化、量化的绩效指标;加强各类标准值的收集和整理,初步形成体现计划、行业、专业、历史等各方面特点的各类评价标准;强化评价权重设置的研究,选用各种科学的方法,合理设置权重分值,构建体现相关性、重要性、系统性、经济性原则的绩效评价指标体系,并实现绩效评价指标体系的共建共享。

  (三)健全三个智库。

  健全专家学者库、中介机构库和监督指导库,分建共享,动态管理,为预算绩效管理提供智力支持和制衡监督。

  ——健全专家学者库。通过发布公告、申请邀请、审核审查等程序和方式,建立中央、省两级涵盖不同领域、不同行业、不同专业的预算绩效管理专家学者库,按照其实际参与绩效管理工作的态度、能力、道德水平及民主评议结果,实行科学分类,动态管理,优胜劣汰,分建共享。

  ——健全中介机构库。建立中央、省、市三级符合预算绩效管理工作需要的社会中介机构库,加强对包括会计师事务所、资产评估、行业咨询等机构在内的社会中介力量的引导和培训,强化管理和规范。

  ——健全监督指导库。积极接受人大、纪检监察、审计等部门的监督,研究建立人大、纪检监察、审计等部门以及专家学者、群众代表参与预算绩效管理的监督指导人员库。

  (四)实施四项工程。

  拓展预算绩效管理各环节工作的广度和深度,实现预算绩效管理在所有预算部门(单位)的全覆盖,并通过重点评价的深入推进、评价质量的有效提升、评价结果的切实应用,确保预算绩效管理取得实效。

  ——实施扩面增点工程。一是扩大绩效评价试点范围。各部门开展绩效评价的资金总量占本部门公共财政支出的比例力争达到10%,各地开展绩效评价的资金总量占本级公共财政支出的比例力争达到20%。二是扩大绩效目标管理范围。逐年扩大绩效目标管理范围,到2015年,编报部门整体支出绩效目标的一级预算单位占本级所有一级预算单位的比例力争达到30%。编报绩效目标的转移支付资金占本级对下转移支付规模的比例力争达到40%。编报绩效目标的项目预算资金占本部门项目预算资金的比例力争达到50%,并将绩效目标管理范围逐步覆盖到绝大部分预算资金。三是扩大第三方评价范围。探索引入第三方参与绩效管理工作,规范第三方参与行为,认真总结经验,充分利用已建立的各类智库,逐步扩大第三方参与的范围,提高评价结果的权威性和公正性。

  ——实施重点评价工程。以党委、政府关心关注的,效果好坏直接影响政府形象的重大、重点民生工程等为重点,以县级财政支出、部门支出、重大民生项目为切入口,实施重点评价。一是推进县级财政支出管理绩效综合评价。开展县级财政支出管理绩效综合评价试点,促进县级财政部门合理确定保障范围,优化支出结构,提高管理水平,确保各项民生政策的落实。2012年,财政部开展全国县级财政支出管理绩效综合评价试点;2013年起,省级财政部门开展市、县财政支出管理绩效综合评价试点。二是推进部门支出管理绩效综合评价。以部门绩效管理工作评价为突破口,对部门或单位的基础工作、绩效目标、绩效监控、绩效评价、结果应用、改革创新等管理进行评价,逐步拓展,推进财政部门对预算部门、预算部门对下属单位支出管理绩效综合评价试点,促进部门或单位更好地履行职责。2013年,财政部开展中央部门支出管理绩效综合评价试点;2014年起各级财政部门对预算部门,预算部门对下属单位都开展部门(单位)支出管理绩效综合评价试点。三是推进重大民生支出项目绩效评价和企业使用财政性资金绩效评价。各级财政和预算部门每年选择党委政府关心、社会各界关注、与经济社会密切相关的民生支出开展重点评价,开展绩效评价的资金总量占民生支出的比例逐年提高。逐步将涉及“三农”、教育、医疗卫生、社会保障和就业、节能环保、保障性安居工程等重大支出项目,尤其是上级对下级转移支付项目纳入重点评价范围,促进财政资金使用效益的提高,确保民生工程的顺利开展。以产业转型升级、节能减排、科技创新等相关财税政策为评价重点,开展企业使用财政性资金绩效评价,完善资金监控制度,提高资金使用效益,确保实现宏观政策目标。

  ——实施质量提升工程。以绩效评价质量控制为手段,以绩效信息系统建设为支撑,以预算绩效监督开展为保障,实现预算绩效管理质量的有效提升。一是实施绩效评价质量控制。探索研究不同部门同类项目绩效比较的方法和途径;发挥投资评审机构作用;建立部门绩效自评抽查审核机制,财政部门要对部门评价报告实施抽查,出具审核意见,促进部门改进内部管理。加强对社会中介机构等第三方组织的业务指导,建立第三方组织评价质量监控机制,定期实施绩效评价报告质量的评审、考核和通报,确保工作质量,并与绩效评价业务委托相挂钩,营造“专家敢说、中介真评”的绩效评价氛围。二是完善绩效信息系统建设。加快预算绩效管理信息系统的研发,建立预算绩效管理信息数据交换平台,强化对现有预算绩效管理数据的整合,逐步实现预算绩效信息资源的共享,增强绩效信息数据对比分析能力,提升绩效信息的质量。三是加强预算绩效监督检查。充分发挥财政监督机构的职能作用,加强财政部驻各省、自治区、直辖市、计划单列市财政监察专员办事处就地对中央基层预算单位和中央专项转移支付资金管理使用情况的绩效监督。加强预算编制监督,重点检查绩效目标设置,确保科学合理,提高预算编制水平;加强预算执行监督,重点检查绩效目标实现程度,发现问题及时反馈相关部门,切实督促其整改落实;加强绩效评价监督,重点检查绩效评价工作质量,确保评价结果的客观、公正和有效;加强绩效评价结果应用监督,重点检查绩效评价结果与预算安排结合情况,向政府报告情况以及结果公开情况,不断提高绩效监督质量。

  ——实施结果应用工程。以绩效评价结果的应用为落脚点,以促进预算管理、推进绩效信息公开、实施结果奖惩为突破口,实现绩效评价结果的有效应用。一是促进预算管理。建立完善绩效报告机制、反馈整改机制以及与预算安排有机结合机制。2013年起,各级财政部门将预算部门报送的重点绩效评价结果,向同级政府报送,为其决策提供依据;财政部门和预算部门要将绩效评价结果及时反馈被评价单位,督促其整改评价中发现的问题,促进其提高预算管理水平;建立绩效评价结果和预算安排有机结合机制,绩效评价结果不好的,原则上不予安排或调减预算,绩效评价结果好的,优先安排。二是推进绩效信息公开。加强预算绩效信息发布管理制度建设,完善绩效信息公开机制,逐年扩大绩效目标、绩效报告、评价结果等绩效管理信息在本部门内部的公开范围,到2015年,实现在本部门内部的全面公开。扩大向社会公开绩效信息的范围,回应社会关切,接受社会监督。三是实施结果奖惩。建立绩效管理工作考核和结果通报、约谈制度,对预算绩效管理工作表现突出的地区和部门,予以表扬和激励,对预算绩效管理工作做得较差的地区和部门,予以督促。研究将预算绩效管理工作考核结果纳入地区和部门工作目标考核范畴,作为评价地区和部门工作的重要依据,作为领导班子和领导干部综合考评的重要内容,逐步建立绩效问责机制。

  四、保障措施

  切实加强预算绩效管理的组织领导,扩大舆论宣传,健全机构人员,落实经费保障,强化素质培训,为推进预算绩效管理提供有力保障。

  (一)加强组织领导。

  各级财政和预算部门是预算绩效规划组织实施的责任主体,要充分认识加强规划建设的重要性和紧迫性,把推进预算绩效管理和制订工作规划作为下一阶段加强财政科学化精细化管理的中心工作来抓。加强组织领导,成立推进预算绩效管理工作领导小组,建立财政部门统一组织指导、预算部门具体实施、专业机构支持配合、社会各界广泛参与的领导工作机制和监督制约机制。

  (二)加大宣传力度。

  宣传工作要伴随预算绩效管理始终,充分利用电视广播、报刊杂志、网络平台等各类媒体广泛宣传预算绩效管理的成功经验和典型做法,通过理论研讨、要报简报、专题宣传等多种方式大力倡导预算绩效管理理念,切实加强舆论引导,积极培育绩效管理文化,扩大预算绩效管理的社会影响,有效引导社会各界主动了解预算绩效管理、支持预算绩效管理,共同营造良好的社会氛围。

  (三)健全机构人员。

  建立健全预算绩效管理的组织机构,已成立单独预算绩效管理机构的,要完善机构职能,充实工作人员;未单独设立或暂不具备条件设立预算绩效管理机构的,要明确工作职责,并在相应职能部门增加专门人员。将绩效管理岗位作为锻炼、培养人才的重要平台,把品德好、素质高、能力强、有事业心、善于研究、敢于创新的人员充实到绩效管理队伍中来,为绩效管理工作的开展提供人才保障。

  (四)落实经费保障。

  各级财政部门要把开展预算绩效管理工作所必需的经费纳入预算予以保障。

  (五)强化素质培训。

  健全培训机制,创新培训方式,采取专题培训、以会代训、选送深造,以及“走出去、请进来”等多种方式,加大预算绩效管理培训力度,力争三年之内对所有县级以上财政部门和三级以上预算单位相关人员进行一次轮训,增强预算绩效管理工作人员的业务素质。加强作风建设,强化服务观念,增强廉政意识,建设一支踏实肯干、素质过硬、作风优良的预算绩效管理队伍,有效提高预算绩效管理的工作水平。

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